Η συνταγματική αναθεώρηση αποτελεί μια κορυφαία ευκαιρία για τη θωράκιση των Ανεξάρτητων Αρχών ή μήπως την αφετηρία για την περαιτέρω απομείωσή τους; Το άρθρο αυτό αναλύει τους κινδύνους της θεσμικής υποβάθμισης και θέτει το κρίσιμο ερώτημα: αν δεν ενισχύσουμε σήμερα την αυτονομία τους ως ανάχωμα στον αυταρχισμό, πώς θα διασφαλίσουμε τη διαφάνεια και τη λογοδοσία που έχει ανάγκη η δημοκρατία μας;
Η αναιμική συζήτηση για τη συνταγματική αναθεώρηση δεν οφείλεται μόνο στην ένδεια ενός στρατηγικού ορίζοντα για τη χώρα τον οποίο θα έπρεπε να εγγυηθεί ο καταστατικός χάρτης. Οφείλεται και στην αδυναμία του πολιτικού συστήματος και της κοινωνίας πολιτών να θέσουν το δάκτυλο επί τον τύπο των ήλων. Η άγνοια ή η μερική γνώση της πραγματικότητας οδηγούν σε κενές νοήματος προτάσεις.
Ένα τέτοιο παράδειγμα είναι η πρόταση της κυβέρνησης για την αναθεώρηση της συνταγματικής διάταξης για τις Ανεξάρτητες Αρχές. Ενώ υπάρχουν πολλές επισημάνσεις για την ένδεια των μέσων που έχουν στη διάθεσή τους οι Αρχές προκειμένου να ασκήσουν την (όποια) αποστολή τους, στην πρόταση της κυβέρνησης δεν προτείνονται τρόποι ώστε αυτές να πάψουν να φυτοζωούν. Ούτε τους προσφέρονται τα μέσα για να αποκρούσουν το ιδιότυπο bulling που τους ασκεί η κεντρική κυβέρνηση, παρεμβαίνοντας σε πυρηνικές λειτουργίες τους (βλ. χαρακτηριστικά, τη δημιουργική αριθμητική στην περίπτωση της ΑΔΑΕ, όπου το πανελλήνιο πληροφορήθηκε ότι το 16,2 ισούται με το 16).
Η κυβερνητική πρόταση για την αναθεώρηση της διάταξης που αφορά τις Αρχές προβλέπει ότι «…τα πρόσωπα που στελεχώνουν τις ανεξάρτητες αρχές πρέπει να έχουν τα ανάλογα προσόντα, όπως νόμος ορίζει…». Γι’ αυτό, προτείνεται η επιλογή προέδρων και μελών των Αρχών να γίνεται «από κοινοβουλευτική επιτροπή από κατάλογο τριών υποψηφίων που προτείνονται από Συμβούλιο Εμπειρογνωμόνων μετά από δημόσια πρόσκληση εκδήλωσης ενδιαφέροντος». Σύμφωνα με την πρόταση της Ν.Δ. στο Συμβούλιο θα συμμετέχουν ex officio ο Διοικητής της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας, ο Πρόεδρος του ΑΣΕΠ, ο Διοικητής της Τράπεζας της Ελλάδας, ο Πρόεδρος της Συνόδου των Πρυτάνεων και ο επικεφαλής του συλλογικού οργάνου που εκπροσωπεί τους ΟΤΑ α’ ή β’ βαθμού».
Πέραν του ότι είναι συζητήσιμο τόσο το περιεχόμενο όσο και η διαδικασία που προτείνεται, το όργανο που φέρεται να έχει προστιθέμενη αξία στην εγκυρότητα της τελικής απόφασης, δεν διαθέτει ούτε τη νομιμοποίηση ούτε την εγκυρότητα που απαιτείται προς τούτο. Μια ανάλογη διαδικασία με προ-επιλογή των προσώπων που θα στελεχώσουν τις διοικήσεις των ΝΠΔΔ ακολουθείται σήμερα (Ν. 5062/2023) αλλά πρόκειται για κάτι ουσιωδώς διαφορετικό: Οι διοικήσεις των ΝΠΔΔ υπόκεινται σε ελέγχους και λαμβάνουν εντολές που δεν ισχύουν για την περίπτωση των Αρχών.
Εάν η κυβερνητική πρόταση στοχεύει, όμως, όχι στην περαιτέρω απομείωση των Αρχών αλλά στην ενίσχυση της διαφάνειας, όσον αφορά την επιλογή των μελών τους, θα αρκούσε, αντ’ αυτής, η δημοσιοποίηση των ονομάτων και των βιογραφικών των προτεινόμενων. Την ευθύνη της κρίσης επί της αξιότητας των προτεινόμενων προσώπων πρέπει να διατηρήσουν τα πολιτικά κόμματα. Παρ’ όλες τις αδυναμίες και επιφυλάξεις για την ποιότητα των αποφάσεών τους, μόνον αυτά διαθέτουν τη δημοκρατική νομιμοποίηση που απαιτείται για την επιλογή δημοσίων λειτουργών που θα αναλάβουν να διαχειριστούν ίσης βαρύτητας ζητήματα με εκείνα που διαχειρίζεται η κυβέρνηση που έχει προέλθει μέσα από τη λαϊκή ετυμηγορία.
Θεωρώ, πάντως, ότι το συγκεκριμένο ζήτημα έχει δευτερεύουσα σημασία για το μέλλον των Αρχών και το μείζον ερώτημα είναι κατά πόσον ο λειτουργικός κώδικάς τους είναι ή δεν είναι επαρκής για να υποστηρίξει την αποστολή τους.
Κι αυτή η αποστολή δεν είναι η αποσυμφόρηση του διοικητικού μηχανισμού από επαναλαμβανόμενες γραφειοκρατικές εργασίες. Οι Ανεξάρτητες Αρχές ήρθαν για να αποκεντρώσουν, να επιληφθούν του σχεδιασμού και της εφαρμογής δημόσιων πολιτικών και προγραμμάτων με σκοπό την καλύτερη εξυπηρέτηση των πολιτών και των επιχειρήσεων. Πάνω απ’ όλα, όμως, ήρθαν για να διασφαλίσουν την ελλείπουσα, συχνά, από την κεντρική κυβέρνηση, διαφάνεια και λογοδοσία.
Για να ανταποκριθούν, όμως, οι Αρχές σ’ αυτή την αποστολή τους πρέπει να διευρυνθεί ουσιωδώς το εύρος και η ποιότητα των παρεμβάσεών τους. Προεχόντως, δε, να τους χορηγηθεί η ικανότητα λήψης πρωτογενών κανονιστικών αποφάσεων, κάτι που με βάση το ισχύον Σύνταγμα και την ακολουθούμενη διοικητική πρακτική, δεν ισχύει.
Η πλειονότητα των Ανεξάρτητων Αρχών, στη χώρα μας, δημιουργήθηκε ως πράξη συμμόρφωσης σε επιταγές της ΕΕ. Τούτο σημαίνει ότι δεν συγκεντρώθηκαν ούτε αναλύθηκαν δεδομένα σε σχέση με το ρυθμιστικό περιβάλλον τους, τις δομικές ιδιαιτερότητες των ελληνικών δημοσίων οργανώσεων και την πελατειακή σχέση μεταξύ αυτών και του πολιτικο-κομματικού κατεστημένου.
Οι αντιστάσεις που αναδύθηκαν στην πορεία ήταν, μάλλον, αναμενόμενες. H σημειακή υποχώρηση του κεντρικού κράτους στις πιέσεις των εταίρων μας, συνοδεύτηκε από την εγκατάσταση ενός πολύ στενού κορσέ στις Αρχές που δεν τους παρέχει τη δυνατότητα της ενεργοποίησης ούτε καν εκείνου του άκαμπτου άρθρου 43Σ.
Η προσπάθεια καθήλωσης και «δημοσιοϋπαλληλοποίησης» των αρχών, απέδωσε. Η ισχνή δυνατότητα παρέμβασής τους συνδυάστηκε με την εμφάνιση διαφόρων άλλων μορφωμάτων, όπως κάποιες «μη συνταγματικά κατοχυρωμένες» Αρχές, κάποιες άλλες «αυτοτελείς» διοικητικές υπηρεσίες και μονάδες (εντός δομών εξαρτημένων από την πολιτική ηγεσία) μαζί με κάποιες υπηρεσίες «ειδικού σκοπού». Όλη αυτή η ανερμάτιστη δημόσια πολιτική δημιούργησε ακόμη μεγαλύτερη σύγχυση σε σχέση με τα όρια της ανεξαρτησίας οργανώσεων και υπηρεσιών του δημόσιου τομέα. Είναι χαρακτηριστικό ότι το ρυθμιστικό εύρος του ΕΣΡ και του Συνηγόρου του Πολίτη είναι έως ανύπαρκτο, ενώ το αντίστοιχο ορισμένων άλλων όπως του ΑΣΕΠ, της ΑΠΔΠΧ και της ΑΔΑΕ οριοθετείται από τους ιδρυτικούς νόμους τους.
Τόσο στην ΕΕ όσο και στη χώρα μας, ειδικότερα, η ισχύς της κεντρικής εξουσίας, με το επιχείρημα της λαϊκής νομιμοποίησής της, δεν άφησε περιθώριο για την ανάπτυξη «ανεξάρτητων ρυθμιστών», όπως έγινε στις ΗΠΑ. Εκεί, το εύρος της κανονιστικής παρέμβασης των Αρχών συναρτήθηκε, ευθέως, προς την αποδοχή και υποστήριξη ενός πολυπολικού κράτους που στηρίχθηκε σε μια λογική αντισταθμισμάτων της κεντρικής εξουσίας.
Αλλά, ακόμη κι εκεί, η βαθμιαία διολίσθηση στον «προεδρισμό» δηλαδή, στη βαθμιαία διεύρυνση της εξουσίας του Προέδρου να λαμβάνει αποφάσεις που, κατά το Σύνταγμα, έπρεπε να λαμβάνουν άλλα επίπεδα της εκτελεστικής λειτουργίας, όπως είναι οι μάνατζερς οργανισμών και επιχειρήσεων (regulators), οδήγησε στην οικτρή κατάσταση την οποία οι Αρχές έχουν περιέλθει με τη σημερινή διακυβέρνηση.
Σήμερα που παρατηρούμε την αποδόμηση της μεγάλης αμερικανικής δημοκρατίας, αξίζει να ενσκήψουμε στην προϊούσα ακύρωσή της μέσω του, εκ πρώτης, αθώου συντονισμού των ρυθμιστών με την κεντρική εκτελεστική εξουσία, δηλαδή, τον πρόεδρο. Αυτό στο οποίο ομνύει ο Ντ. Τραμπ, δηλαδή, τη συγκέντρωση της εκτελεστικής εξουσίας στο πρόσωπό του, ξεκίνησε ως μια ανώδυνη ενημέρωση του γραφείου του προέδρου Ρέιγκαν (1980), με την ίδρυση του Γραφείου Πληροφοριών και Ρυθμιστικών Υποθέσεων (OIRA). Ο έλεγχος επί της ουσίας των παρεμβάσεων των ρυθμιστών ξεκίνησε με την «ουδέτερη» ανάλυση κόστους και οφέλους των ρυθμιστικών κανόνων και την υποχρέωσή τους να επιλέγουν εναλλακτικές λύσεις. Οι αναθεωρήσεις του Κλίντον στο εκτελεστικό διάταγμα του Ρήγκαν, το EO 12866, οδήγησαν στη δημιουργία μιας επιπλέον γραφειοκρατικής δομής, όπου κάθε εκτελεστική υπηρεσία θα έπρεπε να δημιουργήσει μια θέση στην εσωτερική του ιεραρχία με αρμοδιότητα την εποπτεία της εφαρμογής της κανονιστικής μεταρρύθμισης (regulatory reform) και τη διασφάλιση του συντονισμού της με την OIRA.
Ο Πρόεδρος Μπους ολοκλήρωσε τον προεδρικό έλεγχο στη διαδικασία λήψης απόφασης, παρακάμπτοντας το Κογκρέσο. Με δικό του διάταγμα μετέτρεψε τον υπάλληλο κάθε ρυθμιστικής Αρχής που ήταν υπεύθυνος για τον συντονισμό με την OIRA, σε προεδρικό υπάλληλο. Αυτός ήταν, πλέον, κάποιος που τον διόριζε ο ίδιος ο Πρόεδρος στον οποίο, μάλιστα, δόθηκε δικαίωμα βέτο στις αποφάσεις της Αρχής.
Ειρήσθω, εν παρόδω, ότι η πρακτική αυτή αντί να στιγματίζεται βρήκε πολλούς υπερασπιστές μεταξύ των ακαδημαϊκών. Στο Harvard Law Review δημοσιεύτηκαν, στα προηγούμενα χρόνια, πολλά άρθρα υπέρ του προεδρισμού από επιφανείς ακαδημαϊκούς και δικαστές, όπως η Gillian Metzger και η Elena Kagan.
Ο δρόμος για ακόμη μεγαλύτερο προεδρικό έλεγχο είχε ανοίξει. Στο τέλος της διαδρομής ο νυν πρόεδρος Τραμπ προχώρησε σε ολοσχερή καθυπόταξη των ανεξάρτητων ρυθμιστών και σε μαζικές απολύσεις των στελεχών τους.
Η κατεδάφιση των Ανεξάρτητων Αρχών είναι, εν τοις πράγμασι, κατεδάφιση του κράτους δικαίου στις ΗΠΑ.
Στα καθ’ ημάς, η διολίσθηση της διακυβέρνησης σε αυταρχικές και αντιδημοκρατικές πρακτικές είναι, πλέον, κοινός τόπος. Η καταδίκη της από μεγάλο μέρος του πολιτικού κόσμου και της κοινωνίας πολιτών δεν είναι αρκετή για να την ανακόψει.
Οι Αρχές, που στην πλειοψηφία τους φυτοζωούν, λειτουργούν, παρ’ όλα αυτά, ως αναχώματα στις κυβερνητικές επιθέσεις. Κατά συνέπεια, μια διεύρυνση της κανονιστικής τους αρμοδιότητας περισσότερο θα ωφελούσε παρά θα έβλαπτε τη δημοκρατία, την ανοιχτότητα και τη λογοδοσία.
Το ερώτημα, σε μια τέτοια περίπτωση, είναι: Υπάρχει, άραγε, κάποιο πολιτικό κόμμα ή λαϊκό κίνημα, έτσι ώστε να επιχειρηθεί αύριο, αυτό που φαίνεται, σήμερα, αδύνατο;
