Με αφορμή τη νέα υπόθεση Παναγόπουλου-Στρατινάκη, τις εγκυκλίους της δεύτερης που κέντρισαν (ξανά) το ενδιαφέρον της δημοσιότητας ως παράνομες και τις δηλώσεις της περί μη ευθύνης της για δαπάνες και κατανομές κονδυλίων, λόγω του ότι εκείνη «ήταν απλή εισηγήτρια», αξίζει να δούμε τρεις προεκτάσεις του ζητήματος για τη δημόσια διοίκηση, όχι από δημοσιονομική ή αμιγώς νομική σκοπιά, αλλά από τη θεσμική και οργανωσιακή τους διάσταση.
Η «κουλτούρα της εγκυκλίου» και η ανατροπή του νόμου
Τι είναι μια ερμηνευτική εγκύκλιος; Πρόκειται για μια διοικητική πράξη, που εκδίδεται από τους προϊστάμενους κεντρικών αρχών (Υπουργοί, Περιφερειάρχες, Γενικοί Γραμματείς, Διοικητές), με τις οποίες γνωστοποιούν (επαναλαμβάνουν), εξηγούν και σχολιάζουν τις διατάξεις νομοθετημάτων και κανονιστικών πράξεων (π.χ. υπουργική απόφαση), παρέχοντας οδηγίες για τον τρόπο εφαρμογής τους. Οι ερμηνευτικές εγκύκλιοι, όπως έχει κριθεί και νομολογιακά σε πληθώρα υποθέσεων, δεν αποτελούν ουσιαστικό δίκαιο, δεν εισάγουν, δηλαδή, νέους κανόνες δικαίου, ούτε δεσμεύουν τον διοικούμενο.
Η κουλτούρα, όμως, που επικρατεί στη δημόσια διοίκηση είναι μια «κουλτούρα εγκυκλίου». Τίποτα δεν γίνεται, τίποτα δεν κινείται και κανένας νόμος δεν αρχίζει να εφαρμόζεται, μέχρι να βγει η σχετική εγκύκλιος για κάθε εδάφιο του νόμου.
Στην πράξη, έχει μεγαλύτερη ισχύ από τον νόμο, παρ’ όλο που τυπικά υπερισχύει πάντα ο νόμος. Στην καθημερινότητα των υπηρεσιών, η εγκύκλιος είναι το εργαλείο που καθοδηγεί, ερμηνεύει, «ξεμπλοκάρει» ή και περιορίζει.
Τι γίνεται, όμως, στην περίπτωση που η ερμηνευτική εγκύκλιος συγκρούεται με τον νόμο, καταργεί ή διευρύνει διατάξεις του, τις ερμηνεύει αυθαίρετα (ή σκοπίμως αυθαίρετα) και λανθασμένα, όπως φαίνεται να ισχύει και σε σειρά εγκυκλίων της Στρατινάκη;
Μέσα σε ένα αυστηρά ιεραρχικό περιβάλλον, με φόβο πειθαρχικών συνεπειών και χωρίς θεσμική κάλυψη, δυστυχώς, η «ασφαλής» επιλογή είναι η συμμόρφωση. Ο υπάλληλος δεν εφαρμόζει τον νόμο, εφαρμόζει την εγκύκλιο. Και αν ο νόμος λέει Χ και η εγκύκλιος λέει Ψ, στην πράξη εφαρμόζεται το Ψ, γιατί είναι το πιο ασφαλές.
Όπως έχει επισημάνει ο Συνήγορος του Πολίτη «…η διοίκηση παραλλάσσει ή εξουδετερώνει συστηματικά τις επιλογές του νομοθέτη. Το συνηθέστερο μέσο για τέτοιες πρακτικές αποτελεί η εγκύκλιος, η οποία, αν και αδιαμφισβήτητα δεν εισάγει δίκαιο, στην πράξη, ενόψει του αναλυτικού και εκλαϊκευτικού της χαρακτήρα, εκλαμβάνεται από τα κατώτερα διοικητικά κλιμάκια ως ο πράγματι ισχύων κανόνας. Ενώ εμφανίζεται να διευκρινίζει ή να ερμηνεύει νομοθετικές διατάξεις, στην ουσία συχνά τις ανατρέπει».
Ενώ, όπως τονίζει στη συνέχεια: «Σε κάθε περίπτωση, μια εγκύκλιος δεν μπορεί να παράγει αντίθετο δίκαιο από αυτό που με σαφήνεια ορίζεται από τον σχετικό νόμο, ούτε φυσικά να «αποσαφηνίζει» τον νόμο επί τα χείρω».
Το πρόβλημα, ασφαλώς, δεν είναι μόνο νομικό, αλλά, κυρίως, διοικητικό και θεσμικό, καθώς διαμορφώνεται μια κουλτούρα τυπικής νομιμοφροσύνης, αλλά ουσιαστικής αυθαιρεσίας.
Δυστυχώς, στην ελληνική δημόσια διοίκηση η θεσμική ασφάλεια και υποστήριξη του υπαλλήλου σπανίως αποτελεί αντικείμενο δημόσιου διαλόγου. Έτσι, ο υπάλληλος καλείται αβοήθητος να ισορροπήσει ανάμεσα στο καθήκον, τη νομιμότητα, την ευσυνειδησία και την επαγγελματική του επιβίωση αλλά και τη βασική ψυχολογική του ασφάλεια και υγεία. Σε ένα περιβάλλον με κουλτούρα εγκυκλίου και αδιαμφισβήτητης αυθεντίας της ιεραρχίας, όπου απουσιάζουν θεσμοθετημένοι μηχανισμοί υποστήριξης του έργου του και υπεράσπισής του σε περίπτωση απόδοσης ευθυνών, η συμμόρφωση καθίσταται μονόδρομος, ενώ η «ανυπακοή» ενδέχεται να μην συγκροτείται καν ως νοητή επιλογή. Κάθε νέος υπάλληλος γαλουχείται με αυτή τη λογική και, τελικά, δεν διαμορφώνεται καν πεδίο διαφορετικής σκέψης και γόνιμης αμφιβολίας. Μια ώριμη δημόσια διοίκηση, όμως, δεν απαιτεί από τον υπάλληλο να «αντιστέκεται», αλλά του παρέχει θεσμικές διαδικασίες για να υπηρετεί τον νόμο χωρίς φόβο.
Διοικητικά διλήμματα και θεσμική άμυνα
Επομένως, τι μπορεί να κάνει ένας ευσυνείδητος υπάλληλος σε περίπτωση που διαπιστώσει αντίφαση ή λανθασμένη ερμηνεία του νόμου; Μπορεί να κάνει κάτι θεσμικό: να διατυπώσει εγγράφως τεκμηριωμένη αμφιβολία.
Αν υπάρχει σαφής διάταξη νόμου που προβλέπει κάτι διαφορετικό, που αποκλίνει με κάθε τρόπο από τον νόμο, μπορεί απλώς να την επικαλεστεί με τις προβλεπόμενες υπηρεσιακές διαδικασίες: «Σύμφωνα με το άρθρο Χ του νόμου Ψ προβλέπεται ότι… Η εφαρμογή της εγκυκλίου ενδέχεται να οδηγεί σε διαφορετικό αποτέλεσμα. Παρακαλώ για διευκρίνιση».
Ακόμη και όταν δεν υπάρχει ρητή αντίθεση, αλλά η εγκύκλιος προσθέτει περιορισμούς ή παρεκτάσεις που ο νόμος δεν προβλέπει, μπορεί να τεθεί το απλό ερώτημα: από πού αντλείται η εξουσιοδότηση, εφόσον η εγκύκλιος ερμηνεύει και δεν νομοθετεί;
Κατ’ εφαρμογή του άρθρου 25 του ΥΚ, εφόσον η υπηρεσία εμμείνει στην εντολή παρά την έγγραφη αντίρρηση, η ευθύνη για τη νομιμότητα ή την παρανομία της διαταγής βαρύνει το όργανο που τη διέταξε. Όταν ο υπάλληλος αναγκάζει τον προϊστάμενο να υπογράψει την εμμονή του σε μια παράνομη εγκύκλιο, ουσιαστικά τον υποχρεώνει να αναλάβει το ρίσκο της απόφασής του και την ευθύνη. Έτσι, η «τυφλή συμμόρφωση» δίνει τη θέση της στη λογοδοσία, διασφαλίζοντας ότι ο υπάλληλος δεν θα βρεθεί κατηγορούμενος για μια αυθαιρεσία που άλλοι σχεδίασαν και επέβαλαν.
Με αυτόν τον τρόπο, βέβαια —ας μην κρυβόμαστε— η εμπειρία δείχνει ότι η τυπική απαλλαγή από την ευθύνη δεν συνεπάγεται και την απαλλαγή από φαινόμενα εσωτερικού εκφοβισμού και στοχοποίησης εντός των υπηρεσιών, όπου συχνά η προσήλωση στη νομιμότητα και η επαγγελματική εντιμότητα στιγματίζονται ως εμπόδιο στη «δουλειά» και ως προσωπικό πρόβλημα του υπαλλήλου.
Εκεί ακριβώς απαιτείται γερό στομάχι και ακλόνητη αυτοπεποίθηση. Ο υπάλληλος πρέπει να διαθέτει την αυτογνωσία ότι πράττει το σωστό, να αναγνωρίζει ότι ενεργεί σύμφωνα με το καθήκον του, υψώνοντας τείχος απέναντι στην κακοπροαίρετη κριτική, ώστε να μην αποθαρρύνεται από αυτή. Η ακεραιότητα και ο επαγγελματισμός είναι η μόνη ασπίδα που δεν μπορεί να διαπεράσει καμμία υπηρεσιακή πίεση, αρκεί ο λειτουργός να θυμάται ότι η αποστολή του είναι η προάσπιση του δημοσίου συμφέροντος και όχι η ικανοποίηση των εκάστοτε «επιτελικών» επιθυμιών.
Υπάρχουν, βέβαια, και περιπτώσεις που ο νομοθέτης δεν περιορίζεται στο να ανέχεται την υποκατάσταση του νόμου από την εγκύκλιο, αλλά την επιβάλλει ο ίδιος ρητά, απαιτώντας από τον υπάλληλο να αλλάξει συμπεριφορά και να εφαρμόζει, όχι το δίκαιο, αλλά την ερμηνεία των αρμοδίων διοικητικών οργάνων, όπως συμβαίνει χαρακτηριστικά με την παρ. 24 του ν.5053/23 του Υπουργού A. Γεωργιάδη, όπου με μια θεσμικά αυθάδη διατύπωση προβλέπει ότι «Έργο της Επιθεώρησης Εργασίας είναι ο έλεγχος της εφαρμογής των διατάξεων της εργατικής νομοθεσίας, όπως αυτές ερμηνεύονται από τις εγκυκλίους των κατά περίπτωση αρμόδιων οργάνων»!!
Αντίστοιχη ρύθμιση συναντάται και στον Κώδικα Φορολογικής Διαδικασίας του Υπουργού Κ. Χατζηδάκη, όπου αφιερώνεται ολόκληρο το άρθρο 9 στις ερμηνευτικές εγκυκλίους, τις οποίες ο νομοθέτης καθιστά υποχρεωτικές για τη φορολογική διοίκηση, σε πλήρη αντίφαση με βασικές αρχές του διοικητικού δικαίου, ενώ εγείρει ευθέως και ζήτημα συνταγματικής τάξης ως προς τη μετατόπιση κανονιστικής εξουσίας στην εκτελεστική λειτουργία.
Με αυτές τις πρακτικές, η νομοθετική εξουσία υποκαθίσταται στην πράξη από την εκτελεστική. Αφενός στη Βουλή, όπου η κυβερνητική πλειοψηφία και η κομματική πειθαρχία διασφαλίζουν την ψήφιση κάθε κυβερνητικού νομοσχεδίου, ενώ καμμία πρόταση νόμου της αντιπολίτευσης δεν εισάγεται καν προς συζήτηση, και, αφετέρου, μέσω των εγκυκλίων, οι οποίες παράγουν κανονιστικό αποτέλεσμα χωρίς κανέναν θεσμικό έλεγχο.
Για να ξεπεραστεί αυτή η κουλτούρα και πρακτική απαιτούνται σαφείς και δεσμευτικοί κανόνες, όπως η υποχρεωτική έγγραφη εντολή όταν υπάρχει διαφωνία επί της νομιμότητας, η ρητή ανάληψη ευθύνης από την ιεραρχία, η θεσμική προστασία της καλόπιστης επιφύλαξης, η διαφάνεια στην έκδοση και η υποχρεωτική δημοσιοποίηση όλων των εγκυκλίων, ο ουσιαστικός νομικός έλεγχος πριν από την εφαρμογή τους, καθώς και μηχανισμοί υπεράσπισης των δημοσίων υπαλλήλων έναντι πειθαρχικών ή υπηρεσιακών συνεπειών, όπως ένας Συνήγορος του Δημοσίου Υπαλλήλου, και, πρωτίστως, αναβάθμιση του ρόλου των συνδικαλιστικών οργανώσεων. Απαιτείται, επίσης, αυξημένη εγρήγορση και αίσθηση καθήκοντος από τους ίδιους τους δημοσίους υπαλλήλους, οι οποίοι, αν και δεν είναι νομικοί ούτε εργάζονται σε ευνοϊκό θεσμικό περιβάλλον, οφείλουν να υπηρετούν τη νομιμότητα και το δημόσιο συμφέρον, να ασκούν την κρίση τους και να διακρίνουν μεταξύ νόμιμων διοικητικών οδηγιών και πρακτικών που οδηγούν σε τυπική συμμόρφωση, αλλά, ουσιαστικά, στην παραβίαση του θεσμικού πλαισίου.
Το κράτος δικαίου δεν μπορεί να λειτουργεί με αυθαίρετο και κατά το δοκούν κανονιστικό πλαίσιο. Χρειάζεται διοίκηση που να έχει επίγνωση του ρόλου της και υπαλλήλους που να νιώθουν θεσμικά – και όχι προσωπικά – προστατευμένοι όταν «επιλέγουν» να τηρήσουν τον νόμο.
Δημόσιοι υπάλληλοι vs περαστικοί επιτελείς
Η υπόθεση της Άννας Στρατινάκη αναδεικνύει, πέρα από τα συγκεκριμένα προβλήματα με τις εγκυκλίους, δύο ακόμη σοβαρά ζητήματα στη δημόσια διοίκηση:
Το ένα έχει να κάνει με την ευθύνη του εισηγητή ή συντάκτη. Ο νόμος προβλέπει ότι ο υπάλληλος έχει καθήκον να εκτελεί τα καθήκοντά του με νομιμότητα και επιμέλεια. Συνεπώς, η κακή ή πλημμελής σύνταξη εγγράφων μπορεί να θεωρηθεί παράβαση υπηρεσιακού καθήκοντος και να αποτελέσει πειθαρχικό παράπτωμα. Η ευθύνη αυτή θεμελιώνεται σε σειρά νομοθετημάτων, όπως ο Υπαλληλικός Κώδικας (ν. 3528/2007) και ο νόμος για τις δημοσιονομικές αρχές και το δημόσιο λογιστικό (ν. 4270/2014), και μπορεί να είναι πειθαρχική, αστική, ακόμη και ποινική. Παράλληλα, επηρεάζει την υπηρεσιακή του αξιολόγηση και, τουλάχιστον θεωρητικά, την υπηρεσιακή του εξέλιξη.
Ως εισηγητής ή συντάκτης, ο υπάλληλος έχει αυξημένη ευθύνη για το περιεχόμενο των εγγράφων. Στην πράξη, μάλιστα, ο τελικός υπογράφων σπανίως τα διαβάζει σε βάθος. Πολύ συχνά η υπογραφή είναι τυπική και η ουσιαστική ευθύνη για τη διατύπωση, τη νομική βάση και τη λογική συνοχή του κειμένου βαραίνει εκείνον που το συνέταξε.
Με άλλα λόγια, ο υπάλληλος δεν (πρέπει να) είναι «γραφείο διεκπεραίωσης». Έχει υποχρέωση να διαβάζει, να ελέγχει και να σκέφτεται τι γράφει και τι υπογράφει. Αν κάτι δεν είναι νόμιμο ή σωστό, οφείλει να το επισημάνει και να το γράψει. Δεν μπορεί να κρύβεται πίσω από το «έτσι μου είπαν» ή «έτσι γίνεται πάντα», γιατί στην πράξη η ευθύνη βαραίνει και τον ίδιο.
Πόσο μάλλον όταν δεν είναι ένας απλός υπάλληλος, αλλά ο Γενικός Γραμματέας ενός Υπουργείου. Κι εδώ σταματούν οι ομοιότητες και ανοίγει ένα τεράστιο κενό ενδιάμεσης λογοδοσίας.
Ο Γενικός Γραμματέας δεν υπάγεται στον Υπαλληλικό Κώδικα, δεν υπόκειται σε πειθαρχικό έλεγχο, δεν αξιολογείται υπηρεσιακά και δεν ελέγχεται από υπηρεσιακά συμβούλια. Δεν υπάρχει θεσμικός μηχανισμός διοικητικής ευθύνης αντίστοιχος με εκείνον των δημοσίων υπαλλήλων. Η μόνη άμεση «κύρωση» είναι η πολιτική απομάκρυνση, εφόσον υπάρξει σχετική βούληση, ενώ σε επίπεδο λογοδοσίας απομένει μόνο η ποινική οδός, δηλαδή η παρέμβαση της δικαιοσύνης για πράξεις που έχουν ήδη υπερβεί το όριο της διοικητικής αστοχίας και έχουν μετατραπεί σε ποινικά αδικήματα. Έτσι, μεταξύ της απόλυτης απουσίας ελέγχου και της βαριάς ποινικής ευθύνης δεν παρεμβάλλεται κανένας θεσμικός μηχανισμός ενδιάμεσης διοικητικής λογοδοσίας.
Με απλά λόγια, εκεί όπου ο απλός υπάλληλος αξιολογείται και ελέγχεται πειθαρχικά για το παραμικρό, ο Γενικός Γραμματέας ελέγχεται μόνο αν υπάρξει πολιτική σύγκρουση ή εισαγγελική παρέμβαση. Αυτό δημιουργεί ένα δομικό έλλειμμα λογοδοσίας στο ανώτερο διοικητικό επίπεδο και ταυτόχρονα μεταφέρει δυσανάλογα το βάρος της ευθύνης προς τα κάτω.
Το ερώτημα και η πρό(σ)κληση
Ίσως, λοιπόν, η συζήτηση που άνοιξε να είναι μια ευκαιρία, όχι απλώς για να αποδοθούν ευθύνες σε ένα συγκεκριμένο πρόσωπο, αλλά για να δούμε κατάματα διαχρονικά προβλήματα της δημόσιας διοίκησης αλλά και να αποφασίσουμε πώς θέλουμε να λειτουργεί; Ως ένας άβουλος και εξαρτημένος μηχανισμός άκριτης αναπαραγωγής εντολών ή ως θεσμικός πυλώνας νομιμότητας;
Το ερώτημα είναι βαθιά πολιτικό και διοικητικό. Και μας αφορά όλους. Οι δε λύσεις που απαιτούνται είναι ριζικές ανατροπές που ξεπερνούν τις ευχές για εκσυγχρονισμό και αγγίζουν τον ίδιο τον πυρήνα της σχέσης πολιτικής εξουσίας και διοίκησης. Και εκείνος που θα έχει την πρόθεση και το θάρρος να τις εφαρμόσει, θα πρέπει να συγκρουστεί όχι μόνο με πρόσωπα, αλλά με παγιωμένες δομές, ρόλους και συμφέροντα που έχουν μάθει να λειτουργούν χωρίς λογοδοσία. Μέχρι τότε, ο ρόλος του δημοσίου υπαλλήλου, η κρίση του και η υπογραφή του έχουν τη μεγαλύτερη σημασία.
Ποιος θα έχει το θάρρος;
