Το Υπουργείο Εσωτερικών έθεσε σε δημόσια διαβούλευση σχέδιο νόμου που περιλαμβάνει σημαντικές αλλαγές στη βαθμολογική διάρθρωση, στο σύστημα προαγωγών, στη διαδικασία επιλογής προϊσταμένων του δημόσιου τομέα καθώς και την αναδιάρθρωση του Ε.Κ.Δ.Δ.Α., κρίσιμες, δηλαδή, ρυθμίσεις για τη διοίκηση και ανάπτυξη του ανθρώπινου δυναμικού του Δημοσίου Τομέα. Το ΙΝΕΡΠ πιστό στην αποστολή του για εφαρμόσιμες και αποτελεσματικές ρυθμιστικές πολιτικές μελέτησε συστηματικά το νομοσχέδιο και κατέθεσε παρατηρήσεις και προτάσεις για το σύνολο σχεδόν των άρθρων της α' ενότητας, ενώ θα ακολουθήσει αναλυτικός σχολιασμός και της ενότητας β' με τις ρυθμίσεις για την αναδιάρθρωση του Ε.Κ.Κ.Δ.Α.
Συμμετοχή στη δημόσια διαβούλευση επί της Ενότητας Α΄ του Σχεδίου Νόμου του Υπουργείου Εσωτερικών «Ρυθμίσεις για την αναμόρφωση του βαθμολογίου, του συστήματος βαθμολογικών προαγωγών και επιλογής προϊσταμένων οργανικών μονάδων του δημοσίου τομέα και εισαγωγή νέων εργαλείων για την αξιολόγηση υπαλλήλων»
Γενική αποτίμηση
Το προτεινόμενο νομοσχέδιο αποτελεί μία από τις σημαντικότερες παρεμβάσεις στο σύστημα διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού του ελληνικού Δημοσίου των τελευταίων ετών, καθώς επιχειρεί να μεταβάλει ταυτόχρονα το βαθμολόγιο, το σύστημα προαγωγών, το σύστημα επιλογής προϊσταμένων και το σύστημα αξιολόγησης των δημοσίων υπαλλήλων. Αναγνωρίζεται η προσπάθεια σύνδεσης της βαθμολογικής εξέλιξης με συγκεκριμένες δεξιότητες, αντί μόνο με τα χρόνια υπηρεσίας, με πιο συστηματικό τρόπο σε σχέση με το ισχύον άρθρο 83 του Κώδικα Δημοσίων Υπαλλήλων, το οποίο ουδέποτε εφαρμόστηκε. Θετική είναι επίσης η ανάθεση στο ΑΣΕΠ της διαγωνιστικής διαδικασίας επιλογής προϊσταμένων, για την αξιοποίηση της τεχνογνωσίας του και τη διασφάλιση της αξιοπιστίας της διαδικασίας.
Οι θεωρητικές καταβολές του νομοσχεδίου συνιστούν, ωστόσο, ένα ετερόκλητο μείγμα θεωριών διοίκησης ανθρώπινου δυναμικού —career-pathing στο άρθρο 4, competency frameworks στο άρθρο 6 κ.λπ. - η επιλογή των οποίων δεν τεκμηριώνεται επαρκώς και χωρίς να προκύπτει ότι στηρίχθηκε σε προηγούμενη ανάλυση της υφιστάμενης κατάστασης και των μελλοντικών αναγκών της διοίκησης. Σε αρκετά σημεία, οι περιγραφές αυτές μοιάζουν με απευθείας μεταφορά «ιδανικών προφίλ» (personas) από ξενόγλωσσα εγχειρίδια διοίκησης ανθρώπινου δυναμικού του ιδιωτικού τομέα, χωρίς προσαρμογή στην ελληνική διοικητική και νομική πραγματικότητα.
Το ίδιο το κείμενο, μετά από ορισμένες καινοτόμες, ανθρωποκεντρικές ρυθμίσεις, καθίσταται προοδευτικά διστακτικό και αυτοαναιρείται. Ξεκινά με κατηγοριοποίηση των υπαλλήλων βάσει ποιοτικών χαρακτηριστικών, δεξιοτήτων και εμπειρίας (άρθρο 4 παρ. 3) και λίγες παραγράφους παρακάτω επιστρέφει σε λογικές αμιγούς δημοσιοϋπαλληλικού δικαίου, με προβάδισμα βάσει ετών υπηρεσίας και απουσία μηχανισμών εφαρμογής (άρθρο 4 παρ. 5-6). Διακηρύσσει την αξιοκρατία, χωρίς να παρέχει τις αναγκαίες εγγυήσεις εφαρμογής της. Παρουσιάζεται ως σύγχρονο εργαλείο διοίκησης ανθρώπινου δυναμικού, αλλά διατηρεί διατάξεις αυξημένης κανονιστικής βαρύτητας υπέρ παλαιότερων, χρονο-κεντρικών κριτηρίων έναντι των καινοτόμων. Επιχειρεί ένα βήμα προόδου, αλλά το συνδέει με βαριές πολιτικές-πελατειακές, ενδεχομένως και συντεχνιακές, αλυσίδες που το συγκρατούν - ιδίως στη μοριοδότηση επιλογής προϊσταμένων Γενικής Διεύθυνσης (άρθρο 12, νέο άρθρο 85 παρ. 4) και στη διατήρηση πολιτικής διακριτικής ευχέρειας στην τελική επιλογή, ακόμη και μετά από αντικειμενική, μοριοδοτούμενη διαδικασία (άρθρα 17-18). Εν τέλει, δεν φαίνεται να αλλάζει ουσιωδώς κάτι σε σχέση με το υφιστάμενο καθεστώς.
Το σχέδιο νόμου προϋποθέτει, περαιτέρω, την ύπαρξη μιας διοικητικής πραγματικότητας η οποία δεν υφίσταται: ώριμα και αξιόπιστα συστήματα αξιολόγησης, κοινή διοικητική κουλτούρα, επαρκώς εκπαιδευμένους αξιολογητές, λειτουργικά πληροφοριακά συστήματα, περιγράμματα θέσεων εργασίας, θεσμοθετημένες διαδικασίες επαγγελματικής ανάπτυξης και αποτελεσματική εφαρμογή του Ενιαίου Πλαισίου Δεξιοτήτων και της αξιολόγησης του ν. 4940/2022. Καμμία από τις προϋποθέσεις αυτές δεν έχει αναπτυχθεί ή, σε κάθε περίπτωση, δεν έχει αξιολογηθεί ως προς την αποτελεσματικότητά της. Το ίδιο το «Ενιαίο Πλαίσιο Δεξιοτήτων» και οι «Δείκτες Ανάπτυξης Καριέρας (CDIs)», στους οποίους στηρίζεται το οικοδόμημα του νομοσχεδίου, εισάγονται ως έννοιες χωρίς κανένα μετρήσιμο περιεχόμενο μέσα στον νόμο, παραπεμπόμενοι σε μελλοντικό «οδηγό αξιολόγησης» του Υπουργείου Εσωτερικών (άρθρο 25).
Με λίγα λόγια, παρά τη φιλόδοξη διακήρυξή του, το νομοσχέδιο εμφανίζει ζητήματα εσωτερικής συνοχής, νομοτεχνικής ασάφειας, αντιφατικών διατάξεων, εφαρμοσιμότητας, αποσπασματικότητας και κανονιστικής πληρότητας. Ελλείπει, εντωμεταξύ, η στοιχειώδης επιχειρησιακή λογική που θα έπρεπε να συνοδεύει κάθε μεταρρύθμιση αυτού του βεληνεκούς: καμμία εκτίμηση επιπτώσεων, κανένα επιχειρησιακό σχέδιο εφαρμογής, καμμία ένδειξη για το πώς θα διασφαλιστεί ότι η νέα βαθμολογική διάρθρωση δεν θα αναπαράγει, με νέους όρους, τις παθογένειες της παλιάς.
Το αποτέλεσμα είναι ένα σύνθετο, περίπλοκο και, σε αρκετά σημεία, αντιφατικό υβριδικό μοντέλο, χτισμένο επί θεσμικών προϋποθέσεων που δεν υπάρχουν. Κατά την εκτίμησή μας, το παρόν νομοσχέδιο συνιστά, στην τρέχουσα μορφή του, περισσότερο μία συμβολική παρά μία δομική μεταρρύθμιση: δεν τολμά τις αναγκαίες τομές, αλλά διατηρεί, υπό τον μανδύα της αξιοκρατίας και της σύγχρονης διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού, σχεδόν ανέπαφες τις δυνατότητες επιλεκτικής και κατά περίπτωση διαχείρισης της υπηρεσιακής εξέλιξης των δημοσίων υπαλλήλων.
Σε κάθε περίπτωση, πριν θεσπιστεί ένα νέο, πιο σύνθετο και πολύπλοκο σύστημα επιλογής προϊσταμένων, η διοίκηση οφείλει να εξηγήσει γιατί δεν κατάφερε να εφαρμόσει το ήδη ισχύον. Το γεγονός ότι το μεγαλύτερο μέρος των κρίσεων παραμένει ανεκπλήρωτο επί χρόνια δηλώνει πρόβλημα διοικητικής ικανότητας και προθέσεων, το οποίο ίσως γίνει εντονότερο με το νέο, πολύ πιο σύνθετο σύστημα που εισάγεται με το παρόν νομοσχέδιο, δημιουργώντας μας την ισχυρή πεποίθηση ότι πρόκειται για ένα νομοθέτημα που όχι μόνο θα μείνει στα χαρτιά, αλλά θα δημιουργήσει νέες, σοβαρότερες στρεβλώσεις στο εσωτερικό της δημόσιας διοίκησης, όπως αθέμητο ανταγωνισμό, εστίες σύγκρουσης, ισχυρά κίνητρα για μεροληπτική αξιολόγηση.
Οριζόντια προβλήματα
1. Εννοιολογική αοριστία θεμελιωδών όρων. Οι όροι «δεξιότητες», «συμπεριφορές», «επαγγελματική επάρκεια», «βασικό επίπεδο επαγγελματισμού», «σημείο αναφοράς», «τυπικοί και ουσιαστικοί ρόλοι» χρησιμοποιούνται συστηματικά χωρίς επιχειρησιακό ορισμό, χωρίς σύνδεση με μετρήσιμα αποτελέσματα και χωρίς πρότυπα αξιολόγησης. Η νέα διατύπωση του άρθρου 80 μοιάζει, στα σημεία περιγραφής των βαθμών, με απόδοση εγχειριδίου διοίκησης ανθρώπινου δυναμικού που δεν έχει προσαρμοστεί στην ελληνική δημοσιοϋπαλληλική πραγματικότητα: περιγράφει ιδανικά προφίλ προσωπικότητας αντί να ορίζει καθήκοντα, προϊόντα εργασίας και κριτήρια απόδοσης.
2. Θεμελίωση κρίσιμων θεσμών σε υποδομές που δεν υπάρχουν ή δεν έχουν αξιολογηθεί. Το σύνολο του συστήματος βαθμολογικής προαγωγής (άρθρο 83) στηρίζεται στο Ενιαίο Πλαίσιο Δεξιοτήτων και στους Δείκτες Ανάπτυξης Σταδιοδρομίας του ν. 4940/2022, οι οποίοι δεν έχουν ούτε εφαρμοστεί επαρκώς, ούτε αποτιμηθεί, ούτε αναθεωρηθεί όπου χρειάζεται. Το ίδιο ισχύει και για τις εκθέσεις αξιολόγησης, όπου, όπως προκύπτει, η αρμόδια Επιτροπή Εποπτείας Αξιολόγησης απέρριψε πρόσφατα σχεδόν το σύνολο των εκθέσεων του 2023, χωρίς αυτό να οδηγεί σε επανεξέταση της αξιοπιστίας του συστήματος πριν αυτό αναχθεί σε βασικό κριτήριο βαθμολογικής και υπηρεσιακής εξέλιξης.
3. Εσωτερική αντίφαση φιλοσοφίας και μηχανισμού. Ενώ το νομοσχέδιο διακηρύσσει μετάβαση από κριτήρια αρχαιότητας σε κριτήρια δεξιοτήτων και απόδοσης, σε πλήθος επιμέρους διατάξεων (χρόνος προαγωγής, επανακατάταξη μετά από παύση προϊσταμένου, μεταβατικές διατάξεις πρώτης εφαρμογής) το μόνο πραγματικό κριτήριο που εφαρμόζεται είναι ο χρόνος υπηρεσίας. Η αντίφαση αυτή δεν είναι τεχνική λεπτομέρεια, αλλά υπονομεύει τον πυρήνα της μεταρρύθμισης.
4. Απουσία πρόβλεψης νομιμότητας των εντολών και κίνδυνος θεσμοθέτησης τυφλής υπακοής. Η περιγραφή του νεοεισερχόμενου υπαλλήλου ως εκτελεστή «των οδηγιών που λαμβάνει» χωρίς καμμία αναφορά σε έλεγχο νομιμότητας δημιουργεί ερμηνευτικό κενό με πειθαρχικές προεκτάσεις.
5. Εκπαιδευτικό έλλειμμα. Το νομοσχέδιο περιγράφει αναλυτικά τι οφείλει να επιδεικνύει ο νεοεισερχόμενος υπάλληλος, χωρίς να προβλέπει καμμία θεσμοθετημένη, συστηματική διαδικασία ένταξης και υποστήριξης. Το ίδιο ισχύει, σε μεγάλο βαθμό, και για τους νεοεπιλεγέντες προϊσταμένους, όπου η επιμόρφωση παραμένει προαιρετική ή περιορισμένη σε όσους ασκούν καθήκοντα για πρώτη φορά.
6. Μετατροπή της αξιολόγησης σε μηχανισμό υπηρεσιακών συνεπειών. Η αξιολόγηση του ν. 4940/2022, που θεσμοθετήθηκε ως εργαλείο επαγγελματικής ανάπτυξης, μετατρέπεται προοδευτικά σε καθοριστικό εργαλείο παύσης, απαλλαγής, αποκλεισμού από το Μητρώο και άρνησης προαγωγής, χωρίς να έχουν διασφαλιστεί προηγουμένως η αξιοπιστία, η ομοιομορφία εφαρμογής και η έγκαιρη οριστικοποίηση των εκθέσεων.
7. Ανεπαρκής διαφάνεια αυτοματοποιημένων εργαλείων αξιολόγησης. Στο μέτρο που η αξιολόγηση απόδοσης υποστηρίζεται ή πρόκειται να υποστηριχθεί από εργαλεία τεχνητής νοημοσύνης, το νομοσχέδιο δεν προβλέπει κανέναν μηχανισμό διαφάνειας, εποπτείας ή ελέγχου, ζήτημα που το ΙΝΕΡΠ έχει ήδη θέσει σε προηγούμενη παρέμβασή του και το οποίο έχει καταγγελθεί ενώπιον της Εθνικής Αρχής Διαφάνειας και διερευνάται.
8. Μετάθεση ουσιωδών ρυθμίσεων σε δευτερογενές δίκαιο. Η διαρκής παραπομπή κρίσιμων στοιχείων της διαδικασίας (περιεχόμενο και μεθοδολογία γραπτής εξέτασης και ειδικής δοκιμασίας, όροι συνεργασίας ΑΣΕΠ με ιδιωτικό τομέα, κριτήρια χαρακτηρισμού «καταλληλότερου» υποψηφίου, ειδικές προϋποθέσεις για γενικούς διευθυντές οικονομικών υπηρεσιών, εξειδίκευση περιεχομένου βαθμού ανά κλάδο κ.ά.) σε υπουργικές αποφάσεις μειώνει την προβλεψιμότητα και τη διαφάνεια στο επίπεδο του νόμου και καθιστά την παρούσα διαβούλευση, στην πραγματικότητα, κενή περιεχομένου.
9. Ευρύτατος χώρος πολιτικής και διοικητικής διακριτικής ευχέρειας. Σε κάθε κρίσιμο σημείο επιλογής, από την επιλογή του Υπουργού μεταξύ των υποψηφίων μέχρι την έννοια της «καταλληλότητας» σε περίπτωση ισοβαθμίας, διατηρείται ανέπαφος ο πυρήνας της πολιτικής παρέμβασης που το νομοσχέδιο υποτίθεται ότι επιδιώκει να περιορίσει.
10. Πριμοδότηση άτυπων, μη αξιοκρατικών τοποθετήσεων. Η μοριοδότηση της άσκησης καθηκόντων ευθύνης εξισώνει, χωρίς διάκριση, τον χρόνο υπηρεσίας που προήλθε από κανονική διαδικασία επιλογής με τον χρόνο που προήλθε από αναπλήρωση ή τοποθέτηση χωρίς κρίση, ανεξαρτήτως της απόδοσης του υπαλλήλου στη θέση αυτή.
11. Απουσία εκτίμησης οργανωτικού και δημοσιονομικού κόστους. Δεν προβλέπεται καμμία εκτίμηση του κόστους εφαρμογής (ενίσχυση ΑΣΕΠ με ανθρώπινους και τεχνικούς πόρους, εκπαίδευση αξιολογητών, ανάπτυξη ψηφιακών εργαλείων, ανάπτυξη case studies και εργαλείων ψυχομετρικής αξιολόγησης).
12. Μεταβατικές ρυθμίσεις που αναπαράγουν το ισχύον καθεστώς. Οι μεταβατικές διατάξεις (άρθρα 28 και 29), αντί να διασφαλίζουν απλώς ομαλή μετάβαση, αναπαράγουν με χαμηλότερα κριτήρια το ισχύον σύστημα επιλογής, δημιουργώντας ευνοϊκό «παράθυρο» πρόσβασης σε θέσεις ευθύνης πριν από την πλήρη εφαρμογή του νέου συστήματος.
13. Απουσία σύνδεσης του συστήματος με τα Περιγράμματα Θέσεων και τα πραγματικά καθήκοντα. Η αναφορά στα Ειδικά Περιγράμματα Θέσεων Ευθύνης εμφανίζεται καθυστερημένα (άρθρο 14) και παραμένει διαδικαστική προσάρτηση στην προκήρυξη, χωρίς να αποτελεί εργαλείο σύνδεσης βαθμού, δεξιοτήτων και πραγματικού περιεχομένου εργασίας.
14. Απουσία δεικτών εκ των υστέρων παρακολούθησης και αξιολόγησης της μεταρρύθμισης. Δεν προβλέπεται κανένας μηχανισμός παρακολούθησης εφαρμογής (monitoring) ούτε ανεξάρτητη αξιολόγηση αποτελεσμάτων (ex post evaluation) μετά την πάροδο εύλογου χρόνου εφαρμογής.
15. Νομοτεχνικά ελλείμματα. Πρόωρες παραπομπές σε διατάξεις που δεν υφίστανται ακόμη κατά τον χρόνο αναφοράς τους (π.χ. η παρ. 12 του άρθρου 6 του ν. 4940/2022 προστίθεται με μεταγενέστερο άρθρο του ίδιου νομοσχεδίου), εσωτερικές επαναλήψεις, ασαφείς διαζευκτικές διατυπώσεις («ή», «δύναται»), και απουσία ρύθμισης για προφανή ενδεχόμενα (π.χ. τι συμβαίνει όταν δεν υπάρχει επόμενος υποψήφιος στον πίνακα κατάταξης).
Τις επιμέρους παρατηρήσεις ανά κεφάλαιο και άρθρο θα τις βρείτε στο συνολικό κείμενο του ΙΝΕΡΠ εδώ.
