Το μακρινό 2010 μια ομάδα Ελλήνων εμπειρογνωμόνων εγνωσμένου κύρους παρέδωσε στον ΟΟΣΑ στοιχεία και ευρήματα από μια επίπονη εργασία στην οποία, για πρώτη φορά, από συστάσεως του ελληνικού κράτους, καταγράφηκαν και ομαδοποιήθηκαν οι αρμοδιότητες των Υπουργείων. Αυτές ταξινομήθηκαν με βάση ένα λειτουργικό κριτήριο σε στρατηγικές (επιτελικές), υποστηρικτικές, ελεγκτικές και παροχής υπηρεσιών. Προκρίθηκε δε ως καταλληλότερη δομή για την μεταφορά, συγχώνευση, κατάρηγησή τους η θεσμοθέτηση της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης.
Η έρευνα εκείνη που υιοθετήθηκε στο σύνολό της από τον ΟΟΣΑ και την Τρόικα, σκόνταψε κατά την εφαρμογή της στην απάθεια των ελληνικών κυβερνήσεων, συμπεριλαμβανόμενης και της «πρώτης φοράς Αριστεράς», να προχωρήσουν την εφαρμογή όσων είχαν υποδειχτεί σ’ αυτήν.
Εν τω μεταξύ σ’ ένα διαφορετικό πεδίο, εκείνο της τοπικής αυτοδιοίκησης, Δήμαρχοι και Περιφερειάρχες,σε αλλεπάλληλα συνέδρια των συλλογικών οργάνων τους,επέμεναν στην υιοθέτηση των «πεδίων πολιτικής», μ’ άλλα λόγια, όχι στη σαλαμοποιημένη μεταφορά κάποιων αρμοδιοτήτων αλλά στην μεταφορά όλων εκείνων που θα τους επέτρεπαν να παίρνουν βιώσιμες αποφάσεις χωρίς να εξαρτούν την ισχύ τους από κάποιες αρμοδιότητες που διακρατεί ένα κεντρικό υπουργείο. Οι κεντρικές κυβερνήσεις εκώφευσαν και σ’ αυτές τις υποδείξεις παρ’ όλον ότι το πρόβλημα της σύγχυσης και επικάλυψης αρμοδιοτήτων αναδεικνυόταν, με κάθε κρίση η καταστροφή, ως μείζον και άλυτο.
Τον Ιανουάριο του 2020, ο τότε Υπουργός Εσωτερικών υπέγραψε μια απόφαση για τη σύσταση μιας επιτροπής τεχνοκρατών με αντικείμενο το ξεκαθάρισμα των αρμοδιοτήτων μεταξύ της τοπικής αυτοδιοίκησης και της κεντρικής κυβέρνησης. Η επιτροπή εκείνη υιοθέτησε την ίδια μεθοδολογική προσέγγιση με τις προηγούμενες. Διατύπωσε στο τελικό κείμενο των εργασιών της ότι οι αρμοδιότητες που θα διατηρηθούν στην κεντρική διοίκηση και τις αποκεντρωμένες μονάδες του κράτους πρέπει να έχουν επιτελικό χαρακτήρα και όσες έχουν εκτελεστικό χαρακτήρα πρέπει να περιοριστούν και να μεταφερθούν στις Περιφέρειες και στους Δήμους.
Υιοθετήθηκε ως κριτήριο για τη μεταφορά αρμοδιοτήτων προς τους ΟΤΑ η αμεσότερη, εγγύτερη και αποτελεσματικότερη εξυπηρέτηση των πολιτών, καθώς και των τοπικών, αναπτυξιακών, κοινωνικών, περιβαλλοντικών και άλλων αναγκών. Η επιτροπή υιοθέτησε (ξανά) την δομή της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, τονίζοντας τη σημασία της διαρκούς αξιολόγησης των μεταφερόμενων αρμοδιοτήτων στα διαφορετικά επίπεδα διοίκησης.
Στη μελέτη εκείνη περιελήφθησαν, μάλιστα, δύο υποδείγματα μεταφοράς αρμοδιοτήτων με βάση την προτεινόμενη μέθοδο και πρακτική: Η μία αφορούσε τη μεταφορά συγκεκριμένων λειτουργιών και αρμοδιοτήτων από το πεδίο της πρωτοβάθμιας φροντίδας υγείας και της δημόσιας υγείας προς τους ΟΤΑ Β΄ βαθμού και η δεύτερη τη μεταφορά συγκεκριμένων λειτουργιών και αρμοδιοτήτων από το πεδίο της εκπαίδευσης προς τους ΟΤΑ Α΄ και Β΄ βαθμού.
Ατυχώς, και εκείνη τη φορά ουδέν εγένετο, εξαιρουμένου του ότι ο Υπουργός αποπέμφθηκε πριν από την ολοκλήρωση των εργασιών της Επιτροπής.
Ακολούθησε μια νομοθετική πρωτοβουλία του επόμενου Υπουργού (Βορίδης), ο ν. 5013/2023. Σ’ αυτόν θεσμοθετήθηκε ένα σύστημα πολυεπίπεδης διακυβέρνησης. Υπάρχουν, όμως, ουσιώδεις διαφορές μεταξύ των ρυθμίσεων του νόμου και του κειμένου της Επιτροπής Εμπειρογνωμόνων του 2020. Η τελευταία είχε αντιληφθεί και αναλύσει την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση ως μια μεταρρύθμιση λειτουργικού χαρακτήρα, πράγμα το οποίο δεν συμβαίνει στο νόμο. Σ’ αυτόν, η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση απομειώθηκε ως μια επιπλέον αρμοδιότητα του Υπουργού Εσωτερικών, παρά τα περί αντιθέτου διαλαμβανόμενα στα πρώτα άρθρα του νόμου.
Το χαρακτηριζόμενο ως «εθνικό σύστημα πολυεπίπεδης διακυβέρνησης» δεν περιγράφεται πουθενά. Αναφέρονται μόνον στο άρθρο 6 οι γενικές αρχές του. Αυτές, όμως, δεν είναι παρά οι αρχές που τέθηκαν στον νόμο 4622/2019 για το λεγόμενο «επιτελικό κράτος» και στον νόμο 4720/2014 για τις αρχές της δημοσιονομικής διαχείρισης. Η πολυεπίπεδη διακυβέρνηση, όμως, δεν έχει σχέση ούτε με τις αρχές οργάνωσης και λειτουργίας της κυβέρνησης, στην οποία αναφέρεται ο ν. 4622/2019 ούτε με τις γενικές αρχές δημοσιονομικής διαχείρισης που παραμένουν αμετάβλητες επί δεκαετία. Ούτε και η «μεθοδολογία κατανομής αρμοδιοτήτων στα επίπεδα διακυβέρνησης σύμφωνα με τη λειτουργική ταξινόμηση» αναφέρεται ενώ το κείμενο εξαντλείται στην αναφορά των γενικών όρων ταξινόμησης των δημοσίων πολιτικών. Δεν αναφέρεται πουθενά με ποιον τρόπο θα φτάσουμε στη δική μας χώρα στις μνημονευόμενες λειτουργικές κατηγορίες.
Υπάρχει μια αόριστη αναφορά σε μια τυπολογία των αρμοδιοτήτων σε επιτελικές, υποστηρικτικές, επιχειρησιακές και ελεγκτικές, η οποία μπορεί να αποτελέσει μια βάση κατηγοριοποίησής τους. Η εφαρμογή της τυπολογίας θα πρέπει-εδώ πρόκειται για ευφάνταστη προσέγγιση του νομοθέτη- να γίνει από τους ίδιους τους φορείς του δημόσιου τομέα κάνοντας τα ακόλουθα:
- Να συσχετίσει τις αρμοδιότητές του προς τις δημόσιες πολιτικές που δεν έχει, όμως, σαφώς αναφερθεί ποιες είναι, και
- Να εντοπίσει τους εμπλεκόμενους φορείς σε κάθε επίπεδο διακυβέρνησης και να αξιολογήσει τον σκοπό και το αντικείμενο της εκάστοτε δημόσιας πολιτικής (!).
Καθένας μπορεί να αντιληφθεί ότι οι δυσκολίες που θα συναντήσουν οι φορείς που θα επιχειρήσουν να εφαρμόσουν τις διατάξεις αυτές θα είναι ανυπέρβλητες. Ποιο Υπουργείο, Περιφέρεια ή Δήμος έχει τις υποδομές και τις γνώσεις για να εφαρμόσει τέτοιας πολυπλοκότητας εγχειρήματα; Πέραν τούτου, είναι εντελώς εσφαλμένο να ζητά ο νομοθέτης να νομοθετήσουν οι αποδέκτες της εφαρμογής του νόμου του!
Ενώ, όμως, ο νόμος δεν αναφέρεται διεξοδικά στο ρυθμιστικό αντικείμενο που εξαγγέλλει, αντιθέτως είναι αρκετά αναλυτικός όταν πρόκειται για τη δημιουργία δομών ελέγχου της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης. Αναφέρονται λοιπόν οι αρμοδιότητες του συντονιστή του εθνικού συστήματος πολυπεπίπεδης διακυβέρνησης και οι αρμοδιότητες του κεντρικού σημείου αναφοράς, καθώς και ενός επιχειρησιακού κέντρου πολυεπίπεδης διακυβέρνησης. Δεν είναι σαφές τι ακριβώς θα κάνουν και πώς θα συντονίζονται όλες αυτές οι δομές με τις υφιστάμενες, χωρίς να δημιουργούν νέες επικαλύψεις.
Η πενία ουσιαστικού περιεχομένου του νόμου αντισταθμίζεται από μια ευρύτατη εξουσιοδότηση στο τελευταίο άρθρο του. Έτσι, στο άρθρο 17,αναφέρεται ότι με απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών μπορεί να ορίζεται το περιεχόμενο και το εύρος κάθε επιπέδου της λειτουργικής ταξινόμησης των δημοσίων πολιτικών, καθώς και κάθε άλλο θέμα σχετικό με τη μεθοδολογία κατανομής των αρμοδιοτήτων μεταξύ των επιπέδων διακυβέρνησης.
Εν τέλει ο νόμος αφήνει τη ρύθμιση όλων των ουσιαστικών θεμάτων που αφορούν την πολυεπίπεδη διακυβέρνηση σε κάποιες εξουσιοδοτήσεις για την έκδοση υπουργικών αποφάσεων.Πρόκειται για έναν νόμο, ο οποίος έχει περισσότερο συμβολικό παρά ουσιαστικό χαρακτήρα. Ο νομοθέτης επιχείρησε να δώσει την εντύπωση ότι ρυθμίζει και επιλαμβάνεται ενός θέματος το οποίο αποτελεί ένα από τα κρισιμότερα ζητήματα στη θεωρία και πρακτική της διακυβέρνησης χωρίς, όμως, να το κάνει.
Η διάδοχος του κ. Βορίδη εξέδωσε μια εγκύκλιο για την εφαρμογή του νόμου, δώδεκα μήνες μετά την ψήφισή του, και συγκάλεσε μια (1) συνάντηση γνωριμίας με ορισμένους από εκείνους που θα συμμετέχουν στο γνωμοδοτικό συμβούλιο. Η τελευταία πράξη στο έργο της συζητούμενης αλλά μηδέποτε εφαρμοζόμενης μεταρρύθμισης έρχεται από τον νυν Υπουργό Εσωτερικών ο οποίος ανακοίνωσε στο Συνέδριο της ΚΕΔΕ ότι θα προχωρήσει σε ανακατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ Δήμων, Περιφερειών, Αποκεντρωμένων Διοικήσεων και Κεντρικού Κράτους με βάση 3 κριτήρια:
- Τοπικός, περιφερειακός ή εθνικός χαρακτήρας της αρμοδιότητας.
- Ποιος μπορεί να την ασκήσει αποτελεσματικότερα προς όφελος των πολιτών;
- Τεκμήριο αρμοδιότητας κατά δέσμη πολιτικής.
Δεν έδωσε καμία περαιτέρω πληροφορία ως προς τη μέθοδο, τη δομή και ιδίως τις λειτουργικές αλλαγές που πρέπει να επιχειρηθούν για τη δρομολόγηση της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης.
Σε μια αισιόδοξη πρόβλεψη, το έργο θα είναι σχετικά εύκολο αρκεί να αξιοποιήσει με τους κατάλληλους συνεργάτες τη γνώση και την εμπειρία που έχει ήδη συσσωρευτεί. Σε μια απαισιόδοξη αλλά περισσότερο ρεαλιστική, το θέμα θα καταλήξει πάλι στα αζήτητα παρά την κρισιμότητα και την προφανή σημασία του. Οι λόγοι μπορεί να είναι πολλοί, εκκινώντας από την εργώδη προσπάθεια που πρέπει να καταβληθεί για την ολοκλήρωσή του μέχρι τις πελατειακές συμφύσεις που χρειάζονται για την απόδοσή τους ένα χαοτικό και απροσδιόριστο πλαίσιο ρυθμίσεων και διαδικασιών. Οι παροικούντες το ελληνικό Δημόσιο γνωρίζουν ότι η έξοδος από τον λαβύρινθο γίνεται πάντα με το αζημίωτο.
Αν οι δυνάμεις του πελατειασμού επικρατήσουν και πάλι θα έχουμε μια ακόμη απόδειξη της δύναμης που το σύστημα αυτό διαθέτει να υπονομεύει και να ακυρώνει τον εξορθολογισμό αυτού του κράτους καθώς και της αδυναμίας των μεταρρυθμιστών που επαγγέλονται διαφάνεια και ισονομία των πολιτών στις συναλλαγές τους με το Δημόσιο.
