Η οργανωτική δομή αποτελεί τον «σκελετό» επί του οποίου στηρίζονται οι λειτουργίες μιας οργάνωσης, επηρεάζοντας σημαντικά το σύνολο των ενδο-οργανωσιακών και δια-οργανωσιακών σχέσεων. Η ικανότητα επίτευξης στόχων, η αποδοτική χρήση των πόρων και η δυνατότητα ανταπόκρισης της οργάνωσης στο δυναμικά μεταβαλλόμενο περιβάλλον και τις απαιτήσεις του, εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από την μορφή και τα χαρακτηριστικά της δομής της.
Από την άλλη, το ελληνικό διοικητικό σύστημα διέπεται διαχρονικά από δομικό ανορθολογισμό, ο οποίος συστηματικά δυσχεραίνει –αν δεν ανατρέπει πλήρως- κάθε προσπάθεια βελτίωσης της διοικητικής λειτουργίας, προκαλώντας αφενός σπατάλη πόρων, αφετέρου χάσμα υλοποίησης (implementation gap) κατά την εφαρμογή των δημόσιων πολιτικών. Μια από τις κύριες εκφάνσεις αυτού ανορθολογισμού, είναι ο δομικός πληθωρισμός που χαρακτηρίζει την δημόσια διοίκηση, φαινόμενο που έχει επανειλημμένα επισημανθεί αλλά δεν έχει -έως σήμερα- αντιμετωπιστεί. Η διαπίστωση αυτή, επιβεβαιώνεται εμφατικά με την παράθεση των στοιχείων της λειτουργικής αξιολόγησης της κεντρικής δημόσιας διοίκησης (OECD, 2011), η οποία σήμερα αποτελείται από 157 Γενικές Διευθύνσεις, 1.978 Διευθύνσεις και 5.027 τμήματα, δηλαδή σχεδόν 480 δομές ανά Υπουργείο.
Λαμβάνοντας υπόψη αυτά τα δεδομένα, δεν μοιάζει παράξενο το γεγονός ότι το αίτημα μείωσης των δομών τέθηκε στο επίκεντρο της μεταρρυθμιστικής ατζέντας, αυτή τη φορά υπό συνθήκες πίεσης λόγω της οξείας δημοσιονομικής κρίσης και των υποχρεώσεων που αναλήφθηκαν στο πλαίσιο του Μνημονίου. Πράγματι, ο δομικός πληθωρισμός προκαλεί σειρά από στρεβλώσεις με κυριότερες την πλήρη αδυναμία συντονισμού του διοικητικού έργου και το υπερβάλλον διοικητικό κόστος, λόγω της πληθώρας θέσεων ευθύνης και προσωπικού που έχουν συσταθεί για να στελεχώσουν τις υφιστάμενες δομές. Η ακόλουθη απεικόνιση είναι χαρακτηριστική: το 21% των Τμημάτων της κεντρικής δημόσιας διοίκησης δεν έχουν υπαλλήλους, το 14% των Τμημάτων έχουν μόλις 1 υπάλληλο, ενώ συνολικά το 55% των υφιστάμενων Τμημάτων έχουν έως 3 υπαλλήλους.
Πηγή: OECD, 2011: GREECE- Review of the central administration
Είναι απολύτως προφανές ότι οι υπο-στελεχωμένες αυτές δομές, είτε δεν έχουν αντικείμενο αλλά εξακολουθούν να υπάρχουν -επιβαρύνοντας με το κόστος λειτουργίας τους τον προϋπολογισμό-, είτε αδυνατούν να ανταποκριθούν στο διοικητικό έργο που τους έχει ανατεθεί, επομένως δεν είναι αποτελεσματικές. Σε κάθε περίπτωση το πλήθος των δομών είναι μεγαλύτερο από αυτό που απαιτείται, για την εύρυθμη και αποδοτική λειτουργία της διοίκησης. Η διάσπαση του διοικητικού έργου στις κατακερματισμένες δομές, συνιστά εμπόδιο για τον συντονισμό και τη καθοδήγηση της διοικητικής δράσης προς την επίτευξη συνεκτικών στρατηγικών στόχων, ενώ καθίσταται αδύνατος ο ουσιαστικός έλεγχος και αξιολόγηση των επί μέρους δομών.
Το ερώτημα που δημιουργείται είναι γιατί ο δομικός πληθωρισμός συνεχίζει να υφίσταται, ή διαφορετικά γιατί οι προσπάθειες εξορθολογισμού αποτυγχάνουν. Η απάντηση στο ερώτημα προέρχεται ακριβώς από το γεγονός ότι η φύση του προβλήματος είναι συστημική, ενώ οι προσπάθειες επίλυσης υπήρξαν μονοδιάστατες και αποσπασματικές. Αναλύοντας τα αίτια του προβλήματος εύκολα γίνεται αντιληπτή η πολυπλοκότητά του.
Ξεκινώντας από το πολιτικό σύστημα, διαπιστώνεται ότι η ανάγκη κατανομής εξουσίας –η οποία μεταφράζεται σε διοίκηση αντίστοιχων δομών- σε πάγια πολυπληθή κυβερνητικά σχήματα, με στόχο την ικανοποίηση πολιτικών-κομματικών σκοπιμοτήτων, δημιουργεί πίεση για κατάτμηση των πεδίων πολιτικής και αντίστοιχη αύξηση των δομών στην κορυφή της πυραμίδας. Εξάλλου, η δημιουργία δομών για την αντιμετώπιση νέων -αλλά κατ’ ουσία πλασματικών- αναγκών, χρησιμοποιήθηκε συχνά ως μηχανισμός υπέρβασης των περιορισμών που έθεσε η εισαγωγή του συστήματος προσλήψεων (ΑΣΕΠ), εξυπηρετώντας την ανάγκη ανταπόκρισης του πολιτικού συστήματος στα πελατειακά δίκτυα . Από την άλλη, η ίδια η διοίκηση επιδιώκει την αύξηση των θέσεων ευθύνης επιχειρώντας να μεγιστοποιήσει την ατομική χρησιμότητα των υπαλλήλων της, δημιουργώντας έτσι πίεση για αύξηση των δομών στη βάση της διοικητικής πυραμίδας.
Πέραν όμως της «υπερβάλλουσας προσφοράς» γραφειοκρατίας, που οφείλεται στα κίνητρα των πολιτικών και των διοικητικών στελεχών, υπάρχουν ορισμένα θεσμικά και οργανωτικά προβλήματα που είτε ενισχύουν περαιτέρω την τάση αύξησης των δομών, είτε αποτυγχάνουν να την περιορίσουν. Τα σημαντικότερα από αυτά είναι:
α) Η αδυναμία σύνδεσης των δομών με τον προϋπολογισμό και το ύψος δαπανών, ώστε να μην υπάρχει κίνητρο για τη συγχώνευση/κατάργηση μη παραγωγικών δομών.
β) Η απουσία εργαλείων αξιολόγησης και ελέγχου επιχειρησιακών εκροών, ώστε ακόμα κι’ αν υπήρχε σχετική βούληση, πρακτικά να είναι αδύνατος ο εντοπισμός –και κατάργηση- μη-αποτελεσματικών ή μη παραγωγικών δομών.
γ) Η κτηριακή διασπορά, η οποία αυξάνει την ανάγκη δημιουργίας υποστηρικτικών δομών, ώστε να είναι εφικτή η αυτοτελής λειτουργία υπηρεσιών που στεγάζονται σε διαφορετικά κτίρια. Η ανάγκη αυτή βέβαια, είναι απόρροια της επικρατούσας καθετοποιημένης οργανωσιακής κουλτούρας (silobasedapproach), η οποία δημιουργεί «στεγανά» και οδηγεί τις υπηρεσίες να λειτουργούν ως κλειστά συστήματα.
δ) Σε άμεση συσχέτιση με το ανωτέρω, το γεγονός ότι η εισαγωγή τεχνολογίας- πληροφορικής έγινε αποσπασματικά, χωρίς να επηρεάσει σημαντικά την δομική μορφολογία ή τον τρόπο λειτουργίας της διοίκησης. Δεν έλειψαν περιπτώσεις, όπου νέες δομές δημιουργήθηκαν ακριβώς για τη διαχείριση των εξειδικευμένων τεχνολογικών εφαρμογών, χωρίς τελικά να βελτιώσουν την διοικητική λειτουργία.
ε) Το θεσμικό πλαίσιο γενικά και η οργανωτική νομοθεσία (οργανισμοί) ειδικότερα, η οποία παρά τις συνεχείς πλην όμως αποσπασματικές τροποποιήσεις της, εμποδίζει την προσαρμογή των δομών στις γρήγορα μεταβαλλόμενες συνθήκες. Οι αλλαγές στους οργανισμούς γίνονται ετεροχρονισμένα (retro- active) και εκ του προχείρου, ελλείψει ενός ευέλικτου και αποτελεσματικού μηχανισμού οργανωτικών μεταβολών. Έτσι, η προσπάθεια ανταπόκρισης μέσω ανακατανομής αρμοδιοτήτων καταλήγει σε μια άναρχη διάσπαση και συγκόλληση δομών η οποία αυξάνει συνεχώς το οργανωτικό μέγεθος, τις επικαλύψεις και το διοικητικό κόστος.
Η ανάδειξη της συστημικής φύσης του προβλήματος, προδιαγράφει και το πλαίσιο των προτάσεων αντιμετώπισής του. Έχοντας ως πεδίο ανάλυσης την κεντρική διοίκηση και υπό την παραδοχή ότι η αποτελεσματική λειτουργία της προϋποθέτει την ενίσχυση του επιτελικού της ρόλου, προτείνονται τα ακόλουθα:
α) Μείωση των υποστηρικτικών και ενίσχυση των επιτελικών δομών με βελτίωση της λειτουργικής τους ικανότητας μέσω ολοκληρωμένων παρεμβάσεων σε τεχνολογικές και πληροφοριακές υποδομές και δημιουργία σταθερών, οριζόντιων δομών επικοινωνίας.
β) Εισαγωγή αρχών στρατηγικού σχεδιασμού και επιχειρησιακού προγραμματισμού, οι οποίες θα επιτρέψουν αφενός την στοχοθεσία και την μέτρηση αποτελεσμάτων, αφετέρου την αξιολόγηση των δομών σε όρους κόστους-οφέλους. Σύνδεση των δομών με τον προϋπολογισμό και τις δαπάνες.
δ) Συγκέντρωση των δομών κάθε φορέα σε ενιαίους γεωγραφικά χώρους, ώστε να μειωθεί τόσο το πραγματικό, όσο και το συναλλακτικό κόστος και να αναπτυχθούν οικονομίες κλίμακας.
ε) Άρση των περιορισμών στην κινητικότητα των υπαλλήλων ώστε να καταστεί εφικτή η ορθολογική κατανομή τους στις δομές.
στ) Δημιουργία ευέλικτου θεσμικού πλαισίου. Τακτική επικαιροποίηση οργανισμών, μέσω της οποίας κάθε –προτεινόμενη- μεταβολή αξιολογείται βάσει αρχών οργανωτικού σχεδιασμού, ώστε να εξαλειφθεί η πιθανότητα εκ νέου πληθωριστικής αύξησης των δομών.
Η νέα, ευέλικτη δομική μορφή, επιτρέπει στην κεντρική διοίκηση την μεγιστοποίηση της χρησιμότητας των πόρων της και την προσαρμογή της στις μεταβαλλόμενες ανάγκες του ευρύτερου περιβάλλοντος, στο ευρύτερο πλαίσιο δημιουργίας ενός αποτελεσματικότερου μετά-γραφειοκρατικού οργανωτικού σχήματος. Υπό αυτή την έννοια, ο εξορθολογισμός των δομών αποτελεί ταυτόχρονα ανάγκη και πρόκληση για την διοικητική μεταρρύθμιση.
*Ο Πέτρος Κατσιμάρδος είναι απόφοιτος της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης και στέλεχος της ΕΥΣΣΕΠ.