Μετά τη συμμετοχή του ΙΝΕΡΠ στη δημόσια διαβούλευση επί του νομοσχεδίου «Παρεμβάσεις για ένα κράτος πιο φιλικό στον πολίτη»,αναλύουμε το τελικό κείμενο σε σύγκριση με το αρχικό σχέδιο και την έκθεση διαβούλευσης και αξιολογούμε τη διαδικασία και τα αποτελέσματα. Με ικανοποίηση διαπιστώνουμε ότι στο τελικό κείμενο του νομοσχεδίου επήλθαν σημαντικές βελτιώσεις ως αποτέλεσμα και των προτάσεων-παρεμβάσεων του ΙΝΕΡΠ. Ωστόσο, κρίσιμα ζητήματα δεν επιλύθηκαν.
Τα μέλη του ΙΝΕΡΠ Φωτεινή Βήττου και Ιωάννα Γιαννακίδου συμμετείχαν στη δημόσια ηλεκτρονική διαβούλευση επί του νομοσχεδίου «Παρεμβάσεις για ένα κράτος πιο φιλικό στον πολίτη», καταθέτοντας αναλυτικά και εμπεριστατωμένα σχόλια για τα άρθρα 1-11. Η συμμετοχή στη διαδικασία αυτή δεν αποτελεί μόνο θεσμική υποχρέωση, αλλά έκφραση της πεποίθησής μας ότι η ποιοτική δημόσια διαβούλευση είναι προϋπόθεση καλής νομοθέτησης.
Οι προτάσεις του ΙΝΕΡΠ έτυχαν θετικής ανταπόκρισης από βουλευτές που συμμετείχαν στη Διαρκή Επιτροπή Δημόσιας Διοίκησης, Δημόσιας Τάξης και Δικαιοσύνης και στην επεξεργασία του νομοσχεδίου και πρότειναν την παρουσίαση του ΙΝΕΡΠ στη διαδικασία των ακροάσεων εξωκοινοβουλευτικών φορέων.
Με την ολοκλήρωση της διαβούλευσης, μελετήσαμε συγκριτικά το αρχικό σχέδιο νόμου, την έκθεση της διαβούλευσης όπως ενσωματώνεται στην Ανάλυση Συνεπειών Ρύθμισης (ΑΣΥΡ) και το τελικό κείμενο, όπως διαμορφώθηκε μετά τις αλλαγές. Η ανάλυσή μας επιβεβαιώνει ότι η διαβούλευση λειτούργησε σε ένα βαθμό ως μηχανισμός βελτίωσης της ποιότητας της ρύθμισης. Παράλληλα, αναδεικνύει ότι η ενσωμάτωση των παρεμβάσεων υπήρξε επιλεκτική και κυρίως περιορισμένη σε τεχνικές προσαρμογές.
Τούτο διότι, ο πυρήνας και η φιλοσοφία του δεν μεταβλήθηκαν: αντί να ενισχύει την εσωτερική ικανότητα της διοίκησης, μεταφέρει λειτουργίες προς ιδιώτες και προς τον ίδιο τον πολίτη. Αυτό αποτελεί επιλογή πολιτικής για το πώς οργανώνεται η διοικητική διαδικασία. Παράλληλα, παραμένουν ζητήματα όπως οι αοριστίες και οι ασάφειες που θα δημιουργήσουν προσκόμματα στην ερμηνεία και εφαρμογή του στην πράξη.
Θα πρέπει εδώ να επισημάνουμε κάτι που συχνά απουσιάζει από τη νομοπαρασκευαστική συζήτηση: η δημόσια διοίκηση δεν είναι μόνο νομικό πλαίσιο. Είναι οργανισμός — με δομές, προσωπικό, διαδικασίες και ικανότητες. Νόμοι που σχεδιάζονται αγνοώντας αυτή την οργανωσιακή διάσταση - που θεσπίζουν υποχρεώσεις χωρίς πόρους, ψηφιακές λύσεις χωρίς υποδομή, ελέγχους χωρίς στελέχωση και ευχέρεια κινήσεων, ανθρώπινο δυναμικό χωρίς κίνητρα και ορθολογική αξιοποίηση - δεν μεταρρυθμίζουν τη διοίκηση ούτε δημιουργούν ένα κράτος πιο φιλικό στον πολίτη, αλλά το αντίθετο.
Η τεκμηριωμένη παρέμβασή μας αποτυπώνεται σε διάφορα σημεία του τελικού κειμένου με πολλά από τα σχόλια των μελών του ΙΝΕΡΠ να έχουν ενσωματωθεί και οδηγήσει σε σημαντική βελτίωση της ποιότητας του νομοσχεδίου.
Ενδεικτικά αναφέρουμε:
Το άρθρο 3, όπου η αρχική ρύθμιση εμφανιζόταν ως ενιαία, κακοδιατυπωμένη και ασαφής παράγραφος, ενώ στο τελικό κείμενο αποκτά αυτοτελή δομή, με τίτλο «Σύμπραξη της διοίκησης με πιστοποιημένους επαγγελματίες» και με αναλυτική ανάπτυξη. Εισάγεται υποχρεωτικός δειγματοληπτικός έλεγχος και τίθεται σαφές όριο σφαλμάτων για την ανάκληση της πιστοποίησης. Επιπλέον, ρυθμίζεται το ζήτημα της αποζημίωσης μέσω του φορέα, αντιμετωπίζοντας τον κίνδυνο ανισότητας για τους πολίτες.
Ωστόσο, παραμένουν πολλά αδιευκρίνιστα σημεία, όπως το είδος των επαγγελματιών ή ο τρόπος ελέγχου και απόδοσης ευθυνών, που επαφίονται σε μια μελλοντική υπουργική απόφαση. Βασικά, όμως, με το άρθρο αυτό, επιβεβαιώνεται μια τάση αποδυνάμωσης της δημόσιας διοίκησης. Η μεταφορά κρίσιμων λειτουργιών σε ιδιώτες υπονομεύει τον ρόλο των δημοσίων υπηρεσιών, αποδυναμώνει τη διοικητική ικανότητα και διαβρώνει τη θεσμική μνήμη. Παράλληλα, επηρεάζονται βασικές δημοκρατικές αρχές, όπως η λογοδοσία, η διαφάνεια και η εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, οι οποίες δεν διασφαλίζονται με τον ίδιο τρόπο από τους ιδιώτες.
Στο άρθρο 3 «Αντικατάσταση Δικαιολογητικών με Υπεύθυνη Δήλωση» και στην τελική εκδοχή του νομοσχεδίου, επανέρχεται η υποχρέωση της διοίκησης για αυτεπάγγελτη αναζήτηση δικαιολογητικών. Η αντικατάσταση τους με υπεύθυνη δήλωση εφαρμόζεται πλέον μόνο εφόσον τα δικαιολογητικά «δεν μπορούν να αντληθούν αυτεπαγγέλτως». Η ρητή αυτή ιεράρχηση αποτελεί θεμελιώδη βελτίωση έναντι του αρχικού κειμένου, το οποίο ουσιαστικά ακύρωνε την αρχή αυτή.
Το ΙΝΕΡΠ είχε επισημάνει στα σχόλιά του ότι η αρχική διατύπωση συνιστούσε «θεσμική οπισθοδρόμηση» και «μετακύλιση ευθύνης» από τη Διοίκηση στον πολίτη, η οποία, όμως παραμένει σε μεγάλο βαθμό, με ιδιαίτερα επαχθείς κυρώσεις, απουσία μηχανισμού εφαρμογής, αδιαφορία για τον διοικητικό φόρτο που δημιουργεί και την τρέχουσα αδυναμία της δημόσιας διοίκησης να ανταποκριθεί. Διατηρείται επίσης η παραδοξότητα του εν λόγω άρθρου, το οποίο απομακρύνεται από τον στρατηγικό σχεδιασμό της κυβέρνησης για περισσότερη και καλύτερη ψηφιακή διακυβέρνηση, διεύρυνση της διαλειτουργικότητας, ενδυνάμωσης και αξιοποίησης του ανθρώπινου δυναμικού της δημόσιας διοίκησης.
Στο άρθρο 6 για την «Υποχρεωτική ανάρτηση εγκυκλίων οδηγιών», που στην αρχική του διατύπωση προέβλεπε ότι «δεν επέρχονται δυσμενείς συνέπειες σε βάρος διοικουμένου που έδρασε σύμφωνα με αναρτημένη εγκύκλιο», υπήρξε τροποποίηση που προτάθηκε από το ΙΝΕΡΠ ότι η διάταξη αυτή ήταν νομοτεχνικά εσφαλμένη και αντίθετη στην πάγια νομολογία του ΣτΕ και τις γνωμοδοτήσεις του ΝΣΚ: οι ερμηνευτικές εγκύκλιοι δεν αφορούν τον διοικούμενο, δεν παράγουν κανόνες δικαίου και δεν μπορούν να δημιουργούν δικαιώματα ή προστασία υπέρ τρίτων. Η αρχική διατύπωση θα επέτρεπε σε παράνομη εγκύκλιο - αρκεί να ήταν αναρτημένη - να λειτουργεί de facto ως κανόνας δικαίου, υπερισχύοντας της αρχής της νομιμότητας. Η απαλοιφή της παρ. 3 αποτελεί πλήρη ενσωμάτωση του σχολίου μας.
Τα λοιπά σχόλιά μας συνέβαλαν σε επιμέρους βελτιώσεις των διατάξεων των άρθρων 1–11.
Θα σταθούμε, όμως, ιδιαιτέρως στο άρθρο 11, το οποίο αφορά στη μη άσκηση ένδικων μέσων σε αποφάσεις επί υποθέσεων με ιδιαίτερη κοινωνική σημασία, όπου το σχόλιό του ΙΝΕΡΠ για τον κίνδυνο πελατειακής χρήσης της εξουσίας χαρακτηρισμού υπόθεσης ως «ιδιαίτερης κοινωνικής σημασίας» - από το Υπουργικό Συμβούλιο, χωρίς αντικειμενικά κριτήρια, χωρίς προθεσμία, χωρίς δικαστικό έλεγχο - παρέμεινε χωρίς ουσιαστική αλλαγή και δεν απαντήθηκε ούτε ως απορριφθέν στην έκθεση διαβούλευσης.
Πρόκειται για μια θετική ρύθμιση, αλλά η απουσία αντικειμενικών κριτηρίων, σαφούς διαδικασίας και χρονικών ορίων αφήνει ευρύ πεδίο διακριτικής ευχέρειας, δημιουργώντας τον κίνδυνο διαφορετικής αντιμετώπισης όμοιων υποθέσεων χωρίς επαρκείς εγγυήσεις διαφάνειας, αμεροληψίας και λογοδοσίας.
Το πώς αποτυπώνονται τα σχόλια στην έκθεση διαβούλευσης έχει ιδιαίτερη σημασία. Σε ορισμένα σημεία υπάρχει αιτιολόγηση απόρριψης, αλλά αυτή είναι γενική και δεν απαντά ουσιαστικά στις παρατηρήσεις. Άλλα, κρίσιμα σχόλια δεν καταγράφονται καθόλου -ούτε ως απορριφθέντα. Παράλληλα, αλλαγές που τελικά ενσωματώθηκαν δεν αποδίδονται στη διαβούλευση. Αυτό δείχνει ότι η επεξεργασία των σχολίων δεν ήταν συστηματική ούτε ουσιαστική.
Το ΙΝΕΡΠ είχε επισημάνει, τέλος, την ανάγκη εισαγωγής δεικτών και πρόβλεψης αξιολόγησης εφαρμογής, όπως προβλέπεται από τον ν. 4622/2019 για την καλή νομοθέτηση. Η πρόταση αυτή δεν ενσωματώθηκε. Η έκθεση διαβούλευσης αναφέρει ως αιτιολογία απόρριψης του σχολίου ότι τα στοιχεία αυτά δεν εντάσσονται στις γενικές αρχές του νομοσχεδίου. Η απάντηση αυτή δεν ευθυγραμμίζεται με το ίδιο το πλαίσιο του νόμου 4622/2019, που απαιτεί αξιολόγηση αποτελεσματικότητας και επιπτώσεων.
Σε γενικές γραμμές, η ΑΣΥΡ που συνοδεύει το νομοσχέδιο δεν πληροί τις απαιτήσεις του ν. 4622/2019 και του σχετικού πλαισίου καλής νομοθέτησης, ενώ παρατηρήθηκαν και ασυνέπειες-διαφοροποιήσεις μεταξύ των δηλώσεων στην έκθεση της διαβούλευσης και το τελικό κείμενο του νομοσχεδίου.
Το τελικό νομοσχέδιο είναι πιο συνεκτικό και σε ορισμένα σημεία πιο ασφαλές νομικά. Παραμένει όμως ένα κείμενο με σημαντικές εκκρεμότητες ως προς την εφαρμογή και την τεκμηρίωση των επιλογών του. Η ποιότητα της νομοθέτησης, εντούτοις, δεν κρίνεται μόνο από το κείμενο που ψηφίζεται, αλλά, πρωτίστως, από το αν οι ρυθμίσεις μπορούν να εφαρμοστούν. Το ΙΝΕΡΠ θα παρακολουθεί συστηματικά την εφαρμογή του νόμου και θα αναδεικνύει τα ζητήματα που παρέμειναν ανοιχτά.